地上无房屋的国有土地使用权抵押的法律适用分析

关于“地上无房屋，包括建筑物、构筑物及在建工程的国有土地使用权设定抵押，是否适用《城市房地产抵押管理办法》”这一问题，需要从法律体系、抵押标的物性质以及相关法规的适用范围等多个层面进行综合分析。

从法律依据的层级与适用范围来看，《城市房地产抵押管理办法》（以下简称《办法》）是由原建设部根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国担保法》等法律制定的部门规章。其名称和立法目的明确指向“城市房地产”的抵押管理。根据该《办法》第三条的规定，本办法所称房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。这里的关键在于对“房地产”的理解。

对“房地产”概念的界定是核心。在我国法律实践中，“房地产”一词通常指房产与地产的统称，二者在物理形态和法律权利上紧密关联，即“房随地走、地随房走”的原则。这并不意味着土地和房屋在任何抵押情形下都必须捆绑。《办法》所规范的“房地产抵押”，其抵押物应当是完成了房屋建设、具有合法权属证明的房地产整体，或者是在建工程（属于《办法》第三章特别规定的范畴）。当抵押标的物仅为“干净”的国有土地使用权（即地上无任何建筑物、构筑物及在建工程）时，该标的物的法律属性是单一的土地使用权，而非“房地产”复合体。

针对纯粹土地使用权的抵押，我国有更直接和专门的法律规定进行规范。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及《中华人民共和国物权法》（现已被《中华人民共和国民法典》吸收整合）的相关规定，土地使用权可以单独设定抵押。其抵押权的设立、登记、实现等，主要遵循《民法典》物权编关于抵押权的一般规定，以及国家关于土地登记的相关法规（如《不动产登记暂行条例》及其实施细则）。不动产登记机构在实践中对此类抵押的登记审查，其直接依据也是土地管理及不动产登记方面的专门规定。

因此，综合判断：

1. 原则上不直接适用：对于地上完全没有房屋（包括建筑物、构筑物）及在建工程的“干净”国有土地使用权的抵押，其法律关系的核心是土地使用权的用益物权抵押，而非《城市房地产抵押管理办法》立法意图所重点规范的、与房屋紧密关联的房地产抵押。此类抵押的设置与管理，主要依据《民法典》、《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及不动产登记相关法规，而非《办法》。

1. 可能存在参照适用：尽管不直接适用，《办法》中关于抵押登记程序、抵押合同内容等部分具有普适性的管理规定，在专门法律法规未作详尽规定且不相冲突的情况下，在实践中可能被登记机关或当事人作为操作层面的参考。但这属于法理上的参照或借鉴，而非法律强制适用。

1. 在建工程是分水岭：需要特别强调的是，如果土地上有“在建工程”，则情况完全不同。《办法》第三章专门对“在建工程抵押”作出了明确规定。一旦涉及在建工程抵押，则必须适用《办法》的相关特别规定。因此，问题中“包括……在建工程”的表述需要厘清：若抵押时标的物包含在建工程，则适用《办法》；若抵押时明确排除在建工程，仅为土地使用权，则不适用。

结论：地上无任何房屋、建筑物、构筑物及在建工程的“干净”国有土地使用权设定抵押，其主要法律依据并非《城市房地产抵押管理办法》，而是《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国土地管理法》及土地使用权出让转让相关法规。此类抵押活动应在不动产登记机构依法办理土地使用权抵押登记，并遵循土地抵押的专门规定。